20世紀(jì)中后期以來，隨著世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展演進(jìn)，人口的跨國流動(dòng)日益頻繁，人類社會(huì)進(jìn)入“移民時(shí)代”（Age of Migration）。時(shí)至今日，幾乎每個(gè)國家已都成為移民輸出國、中轉(zhuǎn)國、目的國的其中之一甚至兼而有之。正如聯(lián)合國《安全、有序和正常移民全球契約》強(qiáng)調(diào)的那樣，“國際移民是全球化世界的一個(gè)決定性特征，它將所有區(qū)域內(nèi)和跨區(qū)域的各個(gè)社會(huì)聯(lián)系起來，使各國都成為來源國、目的地國和過境國。”伴隨全球化而至的，則是許多國家面臨著日益突出的非法移民A“問題化”。據(jù)估計(jì)，美國非法移民約有1000多萬，超過總?cè)丝诘?%，非法移民問題已經(jīng)成為美國一個(gè)難以根絕的頑癥。

為了有效應(yīng)對(duì)非法移民帶來的挑戰(zhàn)，國際移民組織、歐盟和美國等先后出臺(tái)自愿離境（Voluntary Departure）政策作為新的移民治理工具，收到了一定成效。對(duì)于非法移民自愿離境這一問題，國外學(xué)界進(jìn)行了較多研究。如在政策選擇方面，學(xué)者阿什利·特洛（Ashley Terlouw）運(yùn)用案例研究探討了非法移民的自愿離境與遵守公共秩序要求的例外；范德沃特（Vandevoordt）分析了在協(xié)助自愿返回中的多重困境與現(xiàn)實(shí)選擇；奇普（Chip）則指出，無論大規(guī)模遣返還是大規(guī)模合法化，可能都是一個(gè)錯(cuò)誤的選擇；布萊克（Black）等探討了付費(fèi)離開計(jì)劃和其他非強(qiáng)制返回項(xiàng)目規(guī)模是否存在擴(kuò)大的可能。政策內(nèi)核方面，韋伯（Webber）提出了自愿返回到底有多自愿的質(zhì)疑；巴拉希米（Barahimi）分析了在美國-墨西哥邊境“自愿”離境中的種族與結(jié)構(gòu)性脅迫，反思驅(qū)逐的正當(dāng)程序；諾維（Novy）指出當(dāng)自愿離境并不那么自愿時(shí)，就可能存在被脅迫的同意問題等。這些研究促使移民政策制定者不斷采取措施推動(dòng)自愿離境政策取得實(shí)效。

隨著中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中國成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，對(duì)外國人的吸引力和需求量日益增加，非法移民治理這一世界性難題開始顯現(xiàn)，迫切需要借鑒各國移民治理的經(jīng)驗(yàn)，以期進(jìn)一步推動(dòng)國家移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國內(nèi)學(xué)界也開始探討非法移民自愿離境政策。如羅亞泓針對(duì)歐盟“協(xié)助自愿遣返與重新融入”移民計(jì)劃及效果開展了專題研究。也有學(xué)者從比較研究的視角，在論述歐盟和美國非法移民治理策略中旁及自愿離境，前者如郝魯怡、葉如凡、賀之冠等；后者如陳積敏、唐慧云等。覃嫄、鐘赫在解析非法移民治理語境下的遣返概念時(shí)，比較詳細(xì)分析了自愿遣返（自愿離境）與強(qiáng)制遣返的區(qū)別。總體上，上述學(xué)者均關(guān)注到自愿離境政策的獨(dú)特價(jià)值，主張借鑒國際經(jīng)驗(yàn)完善我國的非法移民治理制度，但參照系多囿于一國一域，尚缺乏比較深入的專題研究，合理化分析和本土化路徑亦未充分展開。

本文聚焦非法移民自愿離境政策進(jìn)行探討，在系統(tǒng)梳理相關(guān)國際實(shí)踐的基礎(chǔ)上，分析政策優(yōu)勢，回應(yīng)社會(huì)質(zhì)疑，最后結(jié)合中國國情，提出移植化用的路徑建議。在各國實(shí)踐中，自愿離境主要包括兩種情形：一種是移民出于經(jīng)濟(jì)困難、家庭原因或身體原因而自己決定離開所在國家，返回原籍國的私人行為；另一種是非法移民在東道國政府引導(dǎo)或者壓力之下選擇自愿離開所在國家的行為。本文主要討論后一種情形下的自愿離境。

一、自愿離境政策的國際實(shí)踐

現(xiàn)代國際法公認(rèn)，將非法移民遣返出境的制度安排屬于一國主權(quán)范疇事務(wù)，為各國維護(hù)主權(quán)、安全和發(fā)展利益之所必需。顧名思義，遣返是國家對(duì)身在其境內(nèi)的非法移民，通過允許自愿離境或者依據(jù)行政命令、司法程序?qū)⑵鋸?qiáng)制遣送至其來源國或其他相關(guān)國家的行為。各國在踐行非法移民遣返制度時(shí)，其適用的范疇和體系并不完全相同。遣返通常以限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境為主要現(xiàn)實(shí)手段。國際移民組織、歐盟和美國等先后將自愿離境納入遣返制度體系，下面分別進(jìn)行論述。

（一）國際移民組織協(xié)助自愿返回計(jì)劃

早在1953年，《國際移民組織章程》指出：為了確保移民活動(dòng)的有序進(jìn)行，需要為移民提供國際協(xié)助，并促進(jìn)移民在接收國定居和融入該國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。早期國際移民組織主導(dǎo)的協(xié)助移民自愿返回計(jì)劃（Assisted Voluntary Return，簡稱AVR，又譯協(xié)助自愿遣返計(jì)劃），旨在“為被拒絕的尋求庇護(hù)者、人口販賣受害者、滯留的移民、符合資格公民和其他無法或不愿留在遣返國，自愿返回原籍國的移民提供的行政、后勤、財(cái)政和重新融入社會(huì)的支持”。

當(dāng)協(xié)助自愿返回計(jì)劃涉及對(duì)自愿返回者的重返社會(huì)支持時(shí)，則被延伸為協(xié)助自愿遣返與重新融入計(jì)劃（Assisted Voluntary Return and Reintegration，簡稱AVRR），即“向無法或不愿留在遣返國或過境國并決定返回其原籍國的移民，提供行政、后勤或財(cái)政支持，包括重新融入原籍國社會(huì)的援助”。協(xié)助自愿遣返與重新融入計(jì)劃的服務(wù)對(duì)象比較廣泛，包括滯留于遣返國或過境國的移民、非正規(guī)移民、正規(guī)移民、尋求庇護(hù)者、脆弱移民（如人口販賣受害者、孤兒或就醫(yī)移民）等，即使不面臨強(qiáng)制遣返的移民也可以選擇參加。主要是通過國際移民組織與主權(quán)國家合作，為移民提供語言培訓(xùn)、定向活動(dòng)、體檢、安置、移民咨詢等各類服務(wù)，共同協(xié)助有需要的移民自愿、安全和有尊嚴(yán)地返回原籍國，并支持他們可持續(xù)性地重新融入社會(huì)。

國際移民組織與各國合作的協(xié)助自愿遣返與重新融入計(jì)劃，已成為當(dāng)今全球移民治理中不可或缺的重要組成部分。1979—2019年，協(xié)助自愿遣返與重新融入計(jì)劃已為160多萬人提供了自愿離境和重新融入的協(xié)助，近年來受資助移民人數(shù)還在逐步增加。

（二）歐盟自愿離境政策

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，由于經(jīng)濟(jì)增長迅速，勞動(dòng)力需求旺盛，歐洲許多國家實(shí)施輸入外籍勞工（客工）政策，導(dǎo)致外來移民大量涌入。時(shí)至20世紀(jì)70年代，受經(jīng)濟(jì)衰退影響，勞動(dòng)力需求下降，為使滯留的非法移民盡快返回其原籍國，歐洲國家紛紛制定協(xié)助自愿離境政策。1997年，《阿姆斯特丹條約》賦予共同體處理非法移民問題的權(quán)力。2004年，《海牙方案》在尊重非法移民基本權(quán)利和使用人道遣返方式基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的遣返政策。2008年，歐盟《關(guān)于遣返歐盟境內(nèi)非法居留的第三國國民的一般性標(biāo)準(zhǔn)和程序指令》（以下簡稱《歐盟遣返指令》）確立遣返共同標(biāo)準(zhǔn)和程序，為共同應(yīng)對(duì)非法移民提供法律基礎(chǔ)。

2008年《歐盟遣返指令》第三條將遣返（Return）界定為：無論是以自愿或強(qiáng)制的方式，將非法居留于歐盟成員國的第三國國民遣送至有關(guān)國家。在第七條和第八條，遣返按照強(qiáng)制程度的不同，分為自愿離境（Voluntary Departure，又譯自愿遣返）和強(qiáng)制遣返（Compulsory Departure）。其中，自愿離境是指一國政府對(duì)于非法居留者依法要求其在一定期限內(nèi)，以自己可以選擇的方式離開本國領(lǐng)土，而在合理的離境期限內(nèi)，政府對(duì)于該主體的行動(dòng)自由不予干涉。如果移民沒有被給予自愿離境的機(jī)會(huì)，或是違反了自愿離境前的義務(wù)，各成員國應(yīng)采取必要措施強(qiáng)制執(zhí)行遣返決定；如果移民被給予一定的期限自愿離境，則各成員國只能在該期限到期后才能采取強(qiáng)制遣返的措施。歐盟統(tǒng)一采用廣義的自愿離境原則，而在具體做法上各成員國稍有差異。如根據(jù)《歐盟遣返指令》第七條第一、二款規(guī)定，自愿離境期限一般為7至30天，成員國可基于個(gè)案綜合考慮移民在境內(nèi)居留的時(shí)長、子女在境內(nèi)有上學(xué)的事實(shí)、在境內(nèi)有家庭連結(jié)或社會(huì)連結(jié)的事實(shí)等各方面因素決定延長離境時(shí)限。

2015年，歐盟通過遣返非法移民，一定程度上緩解了移民危機(jī)，為維護(hù)一體化成果發(fā)揮了重要作用。2019年，法國提高了自愿離境和重返社會(huì)援助金額度，申請自愿離境援助的非正規(guī)移民，每人最多可獲得1850歐元補(bǔ)助，有關(guān)組織機(jī)構(gòu)可以提供咨詢幫助、代訂航班，并為其在接收國的重新安置提供經(jīng)濟(jì)支持。意大利內(nèi)政部則通過電視、廣播、廣告、網(wǎng)站和報(bào)刊向全國范圍內(nèi)發(fā)起了自愿離境的巡回宣傳活動(dòng)。

2021年，《歐盟自愿返回與重新融入戰(zhàn)略》將自愿離境政策推上新的戰(zhàn)略和制度高度。2023年6月，歐盟就《移民和庇護(hù)公約》修訂達(dá)成協(xié)議，自愿離境政策得到了進(jìn)一步重申和強(qiáng)調(diào)。至此，以移民治理主體的多元性、治理層次的多級(jí)性和治理方式的多樣性為表征，歐盟非法移民自愿離境政策日臻成熟，為非法移民治理帶來重大影響并取得明顯成效。

（三）美國自愿離境制度

根據(jù)法律規(guī)定，違反美國移民法的外國人將會(huì)被遣返。1996年前，外國人在申請進(jìn)入美國國境時(shí)，如被拒絕入境將受到遣返（Exclusion）；而在美國境內(nèi)的外國人被移除則稱為驅(qū)逐（Deportation），二者的程序保護(hù)和救濟(jì)權(quán)利并不相同。20世紀(jì)后期，美國非法移民數(shù)量不斷增加，對(duì)移民體系、國家安全構(gòu)成的威脅更加嚴(yán)峻。數(shù)據(jù)表明，雖然聯(lián)邦法官下達(dá)了遞解令，但是約有85%的非法移民不予理會(huì)，繼續(xù)滯留美國。《非法移民改革與移民責(zé)任法》頒布之后，“遣返”和“驅(qū)逐”合二為一，統(tǒng)稱為“遣返”（Removal），并分為自愿離境（Voluntary Departure）和正式遣返（Formal Removal）兩種。移民法規(guī)定，一旦發(fā)現(xiàn)外國人有文件造假行為，例如護(hù)照、檔案、市民身份造假，就會(huì)立即啟動(dòng)強(qiáng)制遣返。同時(shí)，移民法也鼓勵(lì)外國人自愿離境，申請自愿離境者可免遭強(qiáng)制遣返，允準(zhǔn)自行離開美國，但是需要滿足法定的條件。目前，自愿離境適用于承認(rèn)自己非法入境或者非法居留事實(shí)、繳納保證金、自行承擔(dān)離境費(fèi)用并同意接受監(jiān)督的非法移民，除非犯有惡性嚴(yán)重罪行和恐怖主義罪行。這些非法移民可在這段時(shí)間內(nèi)安排個(gè)人事務(wù)，并與家人道別，不會(huì)遭到拘押，也不需要佩戴行蹤監(jiān)視器，將來再次入境不會(huì)受到限制。2004年，大約有20.3萬名外國人遭到正式遣返，約100萬人自愿離境。

（四）其他國家自愿離境制度

自愿離境政策在其他國家亦有所見。在日本，如果接到遣返命令或者離境命令的非法移民有自愿離開日本的意愿，經(jīng)入國人員收容所所長或主任審查官對(duì)其所持護(hù)照、機(jī)票和經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行審查，確認(rèn)其自愿離境可行，則可以批準(zhǔn)其自愿離境。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018—2022年，日本共有33,333名外國人被遣返，其中自愿離境29,170人，占87.5%；在2018年度和2019年度，各有9,369人和9,597人被遣返，其中自愿離境分別為8,755人和8,967人，占比均在93%以上。韓國法務(wù)部每年會(huì)根據(jù)需要，頒布執(zhí)行一段時(shí)間的自愿離境優(yōu)惠政策。在此期間，除違反刑法等行為情節(jié)嚴(yán)重外，非法滯留者在規(guī)定期限內(nèi)若自愿離境，將撤銷禁止其再次入境的限制。自愿離境的外國人在離境當(dāng)日，持有效護(hù)照和機(jī)票（船票），向機(jī)場、港口出入境管理事務(wù)所提交離境申請即可。韓國最新一輪的自愿離境政策是從2022年11月7日到2023年2月28日，在此期間申請自愿離境的非法滯留外國人，可以免除罰款和再次入境限制。總體上，世界上實(shí)行自愿離境政策的國家有日漸增多的趨勢。

二、自愿離境政策的利益衡量

20世紀(jì)下半期以來，國際社會(huì)在國家、區(qū)域和國際層面之所以發(fā)展出自愿離境政策，究其原因乃是受到國際政治關(guān)系、社會(huì)利益結(jié)構(gòu)、基本價(jià)值觀念、既定法律秩序、公共政策等諸多因素的制約與影響，其間無不經(jīng)歷了審慎的利益衡量過程。

（一）自愿離境政策的優(yōu)勢

自愿離境政策取得實(shí)效的主要根源，是因?yàn)橄噍^于強(qiáng)制遣返這種“剛性”的治理方式和大赦這種“柔性”的治理方式，具有“軟硬兼施”的特點(diǎn)，因而對(duì)主權(quán)國家和非法移民雙方主體都具有強(qiáng)磁吸效應(yīng)，彰顯了政策優(yōu)勢。

從非法移民遣返國的角度看，自愿離境政策具有多重利好。一是可以有效降低執(zhí)法成本。根據(jù)瑞典和英國的相關(guān)實(shí)踐統(tǒng)計(jì)，允許移民自愿離境的成本，大約是強(qiáng)制遣返移民成本的10％，比起強(qiáng)制遣返移民程序所需的長期羈押、專人押解、專機(jī)運(yùn)送等耗費(fèi)，人力、財(cái)力與物力大大節(jié)省。歐洲議會(huì)報(bào)告稱，自愿離境的費(fèi)用即使加上重返社會(huì)援助的費(fèi)用，也僅為強(qiáng)制遣返所支出的費(fèi)用的三分之一，如果將執(zhí)行強(qiáng)制遣返所支出的拘留費(fèi)用計(jì)算在內(nèi)，自愿離境的支出將更少，因此呼吁成員國更多地使用自愿離境來代替強(qiáng)制遣返。二是可以有效簡化移民執(zhí)法程序。由于非法移民數(shù)量多，身份甄別和遣返執(zhí)行難度大，大大增加了移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作強(qiáng)度。相比強(qiáng)制遣返往往需要在遣返國與接收國之間事先達(dá)成協(xié)議，自愿離境只需要非法移民依照遣返國單方?jīng)Q定即可實(shí)施，故而可以簡化遣返流程，減少等待時(shí)間，降低執(zhí)法強(qiáng)度。三是可以推動(dòng)執(zhí)法過程更加人性化。自愿離境的方式避免使用強(qiáng)制手段，尊重移民的人格和尊嚴(yán)，在執(zhí)行過程中一般不會(huì)發(fā)生強(qiáng)制驅(qū)趕和暴力抗拒等行為，更容易獲得非營利組織、慈善機(jī)構(gòu)、社區(qū)等多方力量支持，避免輿論壓力。根據(jù)美國《移民和國籍法》，父母雙方或一方為非法移民，其在美國本土出生的子女自動(dòng)取得美國國籍。如果非法移民選擇自愿離境，則其再次入境限制可以得到豁免，從而避免造成父母與子女骨肉分離或者家庭成員分居異國。

對(duì)非法移民而言，它首先迎合了非法移民希望擺脫非法身份的心理需求。部分非法移民生存困難或者思鄉(xiāng)心切，迫切想要返回原籍國，回歸并重新融入自己所屬的社會(huì)，自愿離境政策尤其是豁免再次入境限制，為他們“洗白”非法身份，重返遣返國提供了可能。一些移民組織經(jīng)過調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，只要給予機(jī)會(huì)，很多非法移民愿意自動(dòng)離境。一些人權(quán)組織認(rèn)為，不應(yīng)該將那些無犯罪記錄的非法移民視為違法者，并且堅(jiān)信這些人將會(huì)自愿離開遣返國。其次，自愿離境的回國方式相對(duì)比較體面。自愿離境作為強(qiáng)制遣返的替代方式，比其他回國方式更簡單易行，可以免除對(duì)人身的羈押。對(duì)一些脆弱移民或情況特殊的移民，自愿離境方式避免了一段有失尊嚴(yán)的時(shí)間。一些人道主義團(tuán)體認(rèn)為，當(dāng)前的移民執(zhí)法行為簡單粗暴，導(dǎo)致很多被拘捕的非法移民或是沒有與家人取得聯(lián)系，或是未能做好必需的生活準(zhǔn)備就被強(qiáng)制出境。許多非法移民為了躲避追捕，要么鋌而走險(xiǎn)，最后可能命喪逃亡之路；要么制造虛假身份，隱姓埋名，遭受更多剝削與非人道待遇。最后，非法移民可能獲得額外的經(jīng)濟(jì)支持。這對(duì)于本身無法負(fù)擔(dān)回國機(jī)票、船票和車票等交通費(fèi)用，但具有返回原籍國意愿的非法移民吸引力尤為明顯，有的甚至可以獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和工作技能的培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

（二）自愿離境政策的爭議

移民政策不僅僅涉及人員的流動(dòng)，而且還與勞工市場、社會(huì)安全體系和財(cái)政稅收等緊密聯(lián)系。因此，圍繞自愿離境政策也產(chǎn)生了一些爭議，受到來自國際國內(nèi)社會(huì)的一些質(zhì)疑，多元價(jià)值彼此對(duì)沖激蕩。

1.關(guān)于“是否自愿”的質(zhì)疑

非法移民自愿離境政策的“自愿性”在實(shí)踐中的真實(shí)性受到一些學(xué)者質(zhì)疑，因?yàn)椤耙泼窆俚墓ぷ魇亲尣皇軞g迎的人離開——如有可能，自愿遣返在必要時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)為強(qiáng)制遣返”。有學(xué)者指出，將自愿離境的法律意義解釋為一個(gè)雙方合意的過程，實(shí)質(zhì)上掩蓋了背后的信息控制、欺騙、勸說和操縱等微妙的權(quán)力手段。通過強(qiáng)迫或欺騙非法移民同意自愿離境，政府節(jié)省了大量資源，同時(shí)提高了辦案效率。與正式遣返程序相比，自愿離境程序缺少移民法官對(duì)非法移民獲得聽證等程序性權(quán)利的保證，導(dǎo)致非法移民的知情、辯護(hù)和申訴權(quán)利受到極大侵害。通過利用非法移民的語言障礙、信息閉塞和對(duì)避免拘留的渴望，移民官往往欺騙或強(qiáng)迫非法移民放棄正式遣返程序，一旦簽署自愿離境協(xié)議書，就立即將其轉(zhuǎn)移到其他國家，而不管這些非法移民是否已和本地人結(jié)婚成家、正在申請庇護(hù)、身為刑事案件受害者、已經(jīng)獲得合法居留新身份、一旦返回本國會(huì)面臨生命危險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)情況。顯然，自愿離境一旦喪失自愿性，就會(huì)成為一種實(shí)際上的驅(qū)逐出境手段，而一旦這些非法移民被迫“自愿離境”到了境外，就再也無法尋求救助。因此，盡管在政治論述中將離境分為“強(qiáng)迫”和“自愿”這兩個(gè)術(shù)語，但實(shí)踐中這兩種離境形式之間的界限可能是模糊和重疊的。

2.關(guān)于“是否有效”的質(zhì)疑

2008年，美國移民和海關(guān)執(zhí)法局一度實(shí)施為期3周的“按期離境行動(dòng)”（Operation Scheduled Departure），結(jié)果僅有8個(gè)人申請參與該計(jì)劃，被一些移民團(tuán)體稱為“荒誕劇”，認(rèn)為只是美國移民政策制定者的一廂情愿而已。國際移民組織的協(xié)助自愿返回計(jì)劃也一度受到了自愿性、可持續(xù)性、安全性等方面的社會(huì)質(zhì)疑。之所以出現(xiàn)負(fù)面評(píng)價(jià)，究其原因是多方面的。一是非法移民對(duì)發(fā)達(dá)國家的向往難以轉(zhuǎn)變。總體上，全球經(jīng)濟(jì)仍將長期處于發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)并存狀態(tài)，發(fā)達(dá)國家勞動(dòng)力市場呈現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)，更好的發(fā)展空間、更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、更高的工資水平始終對(duì)移民形成強(qiáng)大的吸引力，兼之非法移民行業(yè)衍生各種利益集團(tuán)，與政府所實(shí)施的自愿離境政策折沖抵消。以韓國為例，2016年，韓國統(tǒng)計(jì)的非法移民人數(shù)為20.9萬人，自愿離境政策實(shí)施4年以后，2020年的非法移民人數(shù)卻依然上升至39.2萬人。二是非法移民對(duì)經(jīng)濟(jì)損失和法律后果存有顧慮。為了有效實(shí)施自愿離境，歐盟成員國充分利用歐洲遣返基金給予自愿離境的非法移民更多的援助和支持。但多數(shù)情況下，非法移民的客觀經(jīng)濟(jì)狀況無法承受回國的費(fèi)用。在美國，自愿離境通常需要個(gè)人繳納保證金，并支付自己返回原籍國的旅費(fèi)，這是大部分非法移民所無法負(fù)擔(dān)的。此外，許多非法移民擔(dān)心，一旦他們向移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)自首將會(huì)留下案底，使自己以后再次入境更加困難。很多符合條件的非法移民在遣返國已經(jīng)生活多年，如果他們主動(dòng)投案，那么可能會(huì)牽連到親朋好友，從而影響到他人的生活。如韓國法務(wù)部接到自愿離境申請后，一般會(huì)立即啟動(dòng)對(duì)非法雇傭企業(yè)的調(diào)查和追責(zé)。三是非法移民對(duì)執(zhí)法部門的粗暴執(zhí)法心懷恐懼。美國司法制度的標(biāo)志之一，是號(hào)稱人人有權(quán)在法庭上接受公正的裁判者的審判，然而絕大多數(shù)被驅(qū)逐的移民從未見過法庭。自愿離境程序和快速遞解程序（Summary Removal Procedures）占據(jù)了全部遣返程序的三分之二以上，移民官往往當(dāng)場做出遣返決定并直接將非法移民送至邊境，實(shí)際上剝奪了非法移民上訴、重審和復(fù)議等救濟(jì)權(quán)利。

3.關(guān)于“是否完善”的質(zhì)疑

一是執(zhí)法層面的不完善。自愿離境的非法移民可能與移民官?zèng)]有任何接觸，導(dǎo)致移民流入國對(duì)他們在本國非法入境、非法居留等各類信息所知甚少。一旦采用自愿離境政策，往往配套采用簡化的辦案程序，忽視對(duì)與非法移民相關(guān)犯罪信息的搜集，對(duì)非法移民的關(guān)系人、組織偷渡的“蛇頭”、非法移民黑灰產(chǎn)業(yè)鏈條等信息的偵查戛然而止，不利于構(gòu)建全鏈條打擊“偷運(yùn)移民”（Human Smuggling）和“人口販運(yùn)”（Human Trafficking）跨國犯罪治理體系。另外，非法移民在沒有受到足夠身體、心理壓力情況下做出自愿離境選擇后，主要依靠本人自覺執(zhí)行，容易出現(xiàn)潛逃風(fēng)險(xiǎn)，客觀上更加容易造成執(zhí)法漏洞。二是管理層面的不完善。對(duì)一些非法移民，有的國家采取注銷原簽證、換發(fā)短期停留證件等處理方法，但由于各地區(qū)信息溝通不暢或時(shí)間差客觀存在，實(shí)踐中存在管理缺陷。因此，需同時(shí)堵住非法移民通過婚姻、就業(yè)等方式申請新簽證的漏洞，并追究自愿離境期間潛逃的法律后果，及時(shí)轉(zhuǎn)為強(qiáng)制執(zhí)行，一旦違法行為被放縱則容易引發(fā)效仿，影響政策嚴(yán)肅性。三是現(xiàn)實(shí)層面的不完善。自愿離境政策需考慮到非法移民離開的后續(xù)問題。美國2003年有88.7萬名外國人“被迫”“自愿”離境，導(dǎo)致數(shù)以萬計(jì)的兒童被單獨(dú)留在美國，成為嚴(yán)重的社會(huì)問題。2019年，在韓國的一名哈薩克斯坦籍非法居留者交通肇事，駕車撞到一名8歲兒童后逃逸，第二天隨即通過自愿離境方式出境，逃避了韓國法律的懲罰。

（三）自愿離境政策的固化

如上所述，盡管有關(guān)方面對(duì)自愿離境政策提出諸如自愿性、有效性、完善性等方面的質(zhì)疑，但其負(fù)面效應(yīng)不宜過于放大，正向價(jià)值仍應(yīng)予以充分肯定。正如學(xué)者所言，如果僅僅因?yàn)樽栽鸽x境政策產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，就否認(rèn)它的優(yōu)點(diǎn)，也許過于武斷和草率。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，自愿離境政策為應(yīng)對(duì)非法移民這一世界性難題，提供了一種行之有效且易于實(shí)現(xiàn)的移民治理工具，是一種能夠?qū)崿F(xiàn)非法移民“自愿、安全和有尊嚴(yán)”地返回本國的人道方式，比如適用前提是自愿（自首、自費(fèi)、自行離開），由此獲得從輕、減輕處罰，并免除人身羈押、押解，從而使人格尊嚴(yán)得到更大程度的維護(hù)和保障。同時(shí)，自愿離境政策緩和了主權(quán)與人權(quán)之間的內(nèi)在緊張，也是一種避免強(qiáng)制、相對(duì)安全并符合成本效益原則的遣返方式。至于受到質(zhì)疑的一些爭議，論者似應(yīng)給予“同情的理解”。如從政策本身分析，移民政策具有復(fù)雜性、多樣性，如同其他諸多移民政策一樣，自愿離境政策有些方面自是難以照應(yīng)周全；從政策效果考察，自愿離境政策實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果需要多種因素共同促成，暫時(shí)尚未見效，甚至個(gè)別行動(dòng)徒勞無功，尚需汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不斷改進(jìn)。職是之故，美國、日本、韓國等國相繼將其作為強(qiáng)制遣返的有益補(bǔ)充，共同組成比較完善的非法移民遣返體系。在歐盟，自愿離境更是從戰(zhàn)略、制度的層面被確立為強(qiáng)制遣返的補(bǔ)充、替代方式，進(jìn)而被成員國固化為法律制度。

三、自愿離境政策的中國本土化路徑

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展，綜合國力不斷提升，對(duì)世界各國人員的吸引力大幅提升，正從傳統(tǒng)的移民來源國向新興的移民來源國、過境國和目的國多重角色轉(zhuǎn)變。國家移民管理局成立以后，如何制定妥善的移民政策以應(yīng)對(duì)未來數(shù)以百萬計(jì)的外國移民，已經(jīng)迫切地提上了政府的議事日程。2023年，全國移民管理系統(tǒng)共依法查處“三非”（指非法入境、非法居留、非法就業(yè)，下同）外國人6.5萬人次，對(duì)其中2.6萬人執(zhí)行遣送出境。這一統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，自愿離境政策在我國同樣存在借鑒移植、轉(zhuǎn)化應(yīng)用的實(shí)踐空間。域外法的成功實(shí)踐，可以有效驗(yàn)證相關(guān)制度的正當(dāng)性，節(jié)約試錯(cuò)過程的思維和物質(zhì)成本，降低立法失敗的風(fēng)險(xiǎn)。盡管法律能否、應(yīng)否以及如何移植在理論上存在很大爭議，但世界法制史已經(jīng)證明——法律移植現(xiàn)象一直在不斷發(fā)生。我國現(xiàn)行法上的外國人強(qiáng)制性出境體系由限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境組成，其中并未直接規(guī)定自愿離境制度。面對(duì)自愿離境國際實(shí)踐的蓬勃發(fā)展，或可探討其本土化的中國路徑。

（一）自愿離境政策本土化之可能

比較研究表明，自愿離境政策自身具有的若干優(yōu)勢，在我國移民治理實(shí)踐中同樣可以得到體現(xiàn)。這決定了我國可以考慮借鑒自愿離境政策的合理內(nèi)核，并加以適當(dāng)本土化，從而推動(dòng)我國強(qiáng)制性出境制度體系更加完善、執(zhí)法手段更加有效。

其一，自愿離境政策有利于降低執(zhí)法成本。強(qiáng)制遣返對(duì)移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)意味著沉重的負(fù)擔(dān)，如在羈押環(huán)節(jié)需設(shè)置專門羈押場所、安排專門監(jiān)管人員、保障飲食安全，押解環(huán)節(jié)需安排離境交通工具、購買機(jī)（車、船）票、配置押解人員等。我國與非法移民原籍國對(duì)邊境檢查和境內(nèi)管理的重視程度不一，使得非法移民治理處于一種不平衡之中，加之配合不夠順暢，時(shí)常陷入“今天送走，明天再來”或者“我方遣送，外方不收”等困境。目前，內(nèi)地省份遣送“三非”毗鄰國家人員，執(zhí)行一次遣送任務(wù)，需要至少2名警力、3天時(shí)間，花費(fèi)2萬余元；尤其是對(duì)國籍、身份不明的“三非”人員，有些國家的核查主觀上不夠積極或者客觀上核實(shí)率極低，導(dǎo)致羈押期限偏長。雖然我國已經(jīng)在部分省區(qū)新設(shè)了專門的非法移民遣返中心，但總體上還不能滿足實(shí)際需求，迫切需要拓展新的渠道方式。

其二，自愿離境政策有益于強(qiáng)化人權(quán)理念。外國人被采取拘留審查后或者被處遣送出境不能立即執(zhí)行的，其人身自由將受到剝奪，自然無法正常生活、學(xué)習(xí)、工作，與配偶子女的家庭團(tuán)聚也受到影響。引入自愿離境政策，根據(jù)實(shí)際情況給予“三非”外國人權(quán)益的依法保障、適度的社會(huì)包容和更多的人文關(guān)懷，與保護(hù)非法移民人權(quán)的理念恰相吻合。例如，若對(duì)已納入實(shí)有人口管理的無證外籍新娘不加區(qū)別一律采取遣送出境措施，將可能破壞此類原本趨于穩(wěn)定的家庭，一定程度上影響社會(huì)安定。實(shí)行自愿離境，則可以盡量避免上述問題，并貫徹非法移民“羈押替代”原則，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

其三，自愿離境政策有助于拓展國際合作。通過雙邊合作推動(dòng)自愿離境政策“域外化”，可以讓非法移民在其本國獲得安全保障和發(fā)展機(jī)會(huì)，弱化非法移民流入我國的“推力”，多管齊下妥善處理“三非”人員。通過與東盟等區(qū)域國家加強(qiáng)跨境勞務(wù)合作，采取移民政策、移民信息和移民路徑公開，可以在更高水平上實(shí)現(xiàn)移民政策銜接，在更深程度上實(shí)現(xiàn)移民理念互融，在更廣領(lǐng)域上實(shí)現(xiàn)移民治理合作。通過國際移民組織的協(xié)調(diào)運(yùn)作，相關(guān)國家采用自愿返回和重新融入方式，可以促使非法移民轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍踩⒂行蚝驼！钡囊泼瘢瑧?yīng)對(duì)未來可能出現(xiàn)的“移民潮”，共保安全穩(wěn)定，共創(chuàng)美好未來。

就我國實(shí)定法而言，《中華人民共和國出境入境管理法》第六章“調(diào)查與遣返”和第七章“法律責(zé)任”，共同規(guī)定了限期出境、遣送出境和驅(qū)逐出境三種強(qiáng)制性出境手段，未對(duì)自愿離境和強(qiáng)制遣返作出明確區(qū)分和概念厘定。實(shí)踐中，我國對(duì)外國人采取合理差別原則，對(duì)大部分違反出入境管理的外國人一般在依法處罰后，為其簽發(fā)新的證件，允許繼續(xù)停留居留或者在短時(shí)間內(nèi)自行離境；對(duì)部分不適宜在中國境內(nèi)繼續(xù)停留居留、確實(shí)需要離境的，責(zé)令限期出境；對(duì)違法情節(jié)嚴(yán)重、已經(jīng)構(gòu)成犯罪或者存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的，處以遣送出境或者驅(qū)逐出境，直接強(qiáng)制執(zhí)行。自愿離境雖非移民管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的“強(qiáng)制出境”，但這種表面上出于“自發(fā)愿望”并“自行安排”的自愿離境，與正常的自行離境仍有區(qū)別。這從各國將自愿離境納入統(tǒng)一的遣返制度體系可以窺見端倪。根據(jù)《出境入境管理法》第八十一條規(guī)定，限期出境作為一種行政命令，強(qiáng)制性弱于遣送出境和驅(qū)逐出境，可以剛?cè)岵?jì)、梯度適用。而對(duì)自首的非法移民從輕或者減輕處罰，符合《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第三項(xiàng)規(guī)定，即主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰。同時(shí)，非法移民自愿如實(shí)供述違法事實(shí)、真誠悔過愿意接受處罰的，契合“寬嚴(yán)相濟(jì)”的精神，可以實(shí)體上從寬、程序上從簡、時(shí)間上從快處理。因此，從我國外國人強(qiáng)制性出境制度體系中引申出自愿離境政策，并不存在法律和法理障礙。

（二）自愿離境政策功能性之自洽

鑒于自愿離境政策具有的比較優(yōu)勢，我國可以考慮將其有機(jī)嵌入外國人強(qiáng)制性出境制度體系。但作為法律移植前提的比較法方法應(yīng)當(dāng)是功能性的，即問題的每一種解決方法，從其功能方面考察都是一個(gè)統(tǒng)一體，不能只是孤立比較各個(gè)解決措施。自愿離境政策在引入我國非法移民治理體系時(shí)，要把握好目標(biāo)與路徑、體系與配套、國內(nèi)與國際的關(guān)系，注重理論自足與功能自洽。正如伯恩哈德·格羅斯菲爾德所言：“每一次繼受必定是一次重新創(chuàng)造。”

一是要樹立優(yōu)先適用自愿離境意識(shí)。《歐盟遣返指令》規(guī)定了自愿離境優(yōu)先原則，要求各成員國在做出遣返決定之后，應(yīng)當(dāng)給外國人7至30天的合理時(shí)間使其自愿離境。將自愿離境放在遣返方式首位，體現(xiàn)了人權(quán)保護(hù)原則；簡化的行政程序和移民自行承擔(dān)費(fèi)用節(jié)省了政府大量資源。因此，我國在對(duì)“三非”外國人適用強(qiáng)制性出境措施時(shí)，可以考慮優(yōu)先適用限期出境；對(duì)主動(dòng)投案自首、悔過態(tài)度較好的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用自愿離境政策。當(dāng)然，具體適用時(shí)要綜合考慮該外國人違法情節(jié)的輕重，在華非法居留的時(shí)長，在華的家庭情況和社會(huì)關(guān)系以及本人經(jīng)濟(jì)情況、人身危險(xiǎn)性等；對(duì)于經(jīng)綜合評(píng)估認(rèn)為構(gòu)成故意犯罪或者不可期待其自行離境的外國人，則應(yīng)當(dāng)直接適用遣送出境或者驅(qū)逐出境。

二是要科學(xué)設(shè)置自愿離境程序。既要確保“三非”外國人能按時(shí)自愿離境，又要合理設(shè)置步驟、方式、時(shí)限。美國設(shè)置告知程序，告知自愿離境的條件、時(shí)限、救濟(jì)方式及未按時(shí)履行的后果；設(shè)置保證金程序，在適用自愿離境前非法移民需證明其有支付保證金的能力，并在5個(gè)工作日內(nèi)支付保證金，在其按時(shí)離境后返還，未按時(shí)離境的予以沒收；設(shè)置自動(dòng)中止程序，一旦非法移民采取上訴、重審或復(fù)議，則自動(dòng)中止對(duì)自愿離境時(shí)間的計(jì)算。英國將自愿離境分為協(xié)助離境（Assisted Return）和控制離境（Controlled Return）。前者指非法移民自愿提出離境申請，并在離境時(shí)獲得1,000英鎊至2,000英鎊的重新融入補(bǔ)助，或由內(nèi)政部安排和支付機(jī)票費(fèi)用。后者指非法移民自愿自費(fèi)離開英國，并在離境前通知內(nèi)政部或由內(nèi)政部監(jiān)督其離境。我國立法將限期出境作為行政處罰，同樣履行告知外國人義務(wù)并提供行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)方式；而保證金制度在刑事案件取保候?qū)徶幸延谐墒鞈?yīng)用，行政拘留暫緩執(zhí)行保證金業(yè)已推行，稍加修改即可形塑自愿離境保證金程序；至于費(fèi)用方面，實(shí)踐中本人無法承擔(dān)同時(shí)亦無相關(guān)單位或個(gè)人承擔(dān)費(fèi)用的情況屢見不鮮，因此明確政府在特定情況下負(fù)擔(dān)部分出境費(fèi)用，亦有助于鼓勵(lì)“三非”外國人主動(dòng)投案。

三是要合理設(shè)定自愿離境期限。通過設(shè)置一定的“寬限期”來鼓勵(lì)自愿離境，并設(shè)置一定的約束條款加以規(guī)制，是《歐盟遣返指令》的一大特色，目的在于防止被遣返者惡意拖延。美國自愿離境期限從立即離境到最多120天不等，一般不超過60天，同時(shí)非法移民還可通過各類救濟(jì)方式中止計(jì)算自愿離境時(shí)間，如此之長的等候期，容易導(dǎo)致非法移民通過婚姻、就業(yè)等方式將其身份合法化，反而導(dǎo)致移民官傾向于使用欺騙或強(qiáng)迫手段促使非法移民快速離境。歐盟給予7至30天自愿離境期限且必要時(shí)可以延長，相較于美國顯得比較合理。我國《外國人入境出境管理?xiàng)l例》規(guī)定的限期出境期限為15天，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》規(guī)定的限期出境期限為30天，《出境入境管理法》規(guī)定的拘留審查期限一般為30天。因此，建議設(shè)定7至30天的自愿離境時(shí)限，并根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定不同時(shí)限區(qū)間，允許根據(jù)不可抗力申請延長，在保護(hù)人身權(quán)益和保證執(zhí)法效果、保障執(zhí)法安全之間取得適當(dāng)平衡。

此外，國家移民管理部門可以審時(shí)度勢發(fā)布公告，在特定時(shí)期、特定地區(qū)敦促具有特定情形的“三非”外國人自首，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化措施，待條件成熟時(shí)再將自愿離境政策納入法律、法規(guī)實(shí)現(xiàn)制度化，對(duì)符合條件的“三非”外國人優(yōu)先適用。核心是對(duì)“三非”外國人從輕、減輕處罰，并設(shè)定出境期限，由其自行承擔(dān)回國費(fèi)用并自行出境，但不將其列入不準(zhǔn)入境名單，對(duì)其今后依法申請簽證和入境原則上不作限制。如此一來，自愿離境政策自可與現(xiàn)有出入境管理法律體系有機(jī)耦合，共同服務(wù)非法移民治理目標(biāo)，維護(hù)正常出入境管理秩序。

（三）自愿離境政策執(zhí)法體之協(xié)同

自愿離境政策的最大障礙，在于非法移民“主觀意愿”難以轉(zhuǎn)變，在無任何壓力狀態(tài)下期待其選擇自愿離境的難度自不待言。美國研究報(bào)告指出，加強(qiáng)執(zhí)法將會(huì)促使10%-20%的非法移民主動(dòng)離開；如果政府加緊追蹤非法移民，并且對(duì)雇用非法移民的企業(yè)加大打擊力度，那么將會(huì)有一半左右的非法移民自愿離開。美國“按期離境行動(dòng)”雖然早期效果不如人意，但給移民和海關(guān)執(zhí)法局帶來重要啟示，就是移民執(zhí)法是保持國家移民管理體系完整、堵塞各種安全漏洞的最有效方式，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大突襲非法移民行動(dòng)的規(guī)模。在我國，對(duì)經(jīng)允許自愿離境的“三非”外國人如果監(jiān)管不力，可能導(dǎo)致部分人員借該“幌子”繼續(xù)滯留；自愿離境實(shí)質(zhì)上降低了違法成本，可能釋放錯(cuò)誤信號(hào)，誘發(fā)對(duì)“非法移民合法化”的幻想；不將“三非”外國人列入不準(zhǔn)入境人員名單并允許依法申請?jiān)俅稳刖常赡軐?dǎo)致非法移民“回流”并從事違法犯罪活動(dòng)等。因此，要發(fā)揮自愿離境政策在我國的效用，必須注重政策集成和治理協(xié)同，長期營造依法嚴(yán)查、嚴(yán)管、嚴(yán)打的社會(huì)氛圍。

一是要加大妨害國（邊）境管理違法犯罪活動(dòng)打擊力度。集中打擊組織、運(yùn)送他人偷越國（邊）境違法犯罪活動(dòng)，依法打擊制販偽假出入境證件、出售出入境證件、騙取出入境證件違法犯罪活動(dòng)，阻斷陸路邊境毗鄰國家人員非法入境和海上偷渡、轉(zhuǎn)道第三國偷渡通道，全力抓捕負(fù)案在逃首惡分子和組織團(tuán)伙骨干，聯(lián)合有關(guān)部門組織開展網(wǎng)上涉偷渡違法有害信息清理整治專項(xiàng)工作，從源頭上切斷傳播渠道，推動(dòng)治理格局更加優(yōu)化。

二是要加大“三非”外國人治理力度。推動(dòng)“三非”治理納入社會(huì)治理，壓緊壓實(shí)屬地管理責(zé)任，推動(dòng)落實(shí)行業(yè)部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)單位主體責(zé)任，狠抓落實(shí)運(yùn)輸者、雇傭者和出租屋主責(zé)任，推動(dòng)治理職能更加清晰。建立“三非”違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。通過對(duì)就業(yè)市場、政府福利、駕照以及其他正常生活方式的有效管控，擠壓非法移民生存空間，從而促使其自行離境。對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)場所整治不留死角，口岸邊境源頭管控、社會(huì)面清查、專案查處、核查遣返全方位一體推進(jìn)，推動(dòng)系統(tǒng)治理更加高效。

三是要注重依法適用遣送出境、驅(qū)逐出境。對(duì)不適宜采取自愿離境的外國人，要堅(jiān)決依法直接適用遣送出境，必要時(shí)報(bào)請公安部決定驅(qū)逐出境。同時(shí)，對(duì)經(jīng)允許自愿離境，但不遵守相關(guān)規(guī)定或者不按時(shí)離境的，要及時(shí)變更措施采取遣送出境，并按規(guī)定列入不準(zhǔn)入境人員名單，采取對(duì)保證金予以沒收、對(duì)再次入境申請作出限制、對(duì)容留藏匿不按時(shí)離境外國人的個(gè)人和單位進(jìn)行處罰等措施，讓法治之劍始終高懸在“三非”外國人及其他違法者的頭上。

四是要完善全國統(tǒng)一的外國人管理信息系統(tǒng)，將分散在各部門各單位的外國人信息適當(dāng)匯總、集中建庫，內(nèi)容包括簽證簽發(fā)信息、出入境和停居留信息、指紋與人像等生物信息、就業(yè)就學(xué)納稅信息、個(gè)人征信信息、在華違法犯罪信息等，構(gòu)建從簽證、入境、居留到出境的動(dòng)態(tài)服務(wù)管控體系，落實(shí)《出境入境管理法》第五條和《外國人入境出境管理?xiàng)l例》第三條關(guān)于建立統(tǒng)一平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)信息共享的要求，為非法移民源頭防范、過程控制、末端治理提供大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等技術(shù)支撐。

綜觀世界，為了有效開展非法移民治理，國際社會(huì)先后采行自愿離境政策，取得了一定成效。鑒于自愿離境政策在國際上的良好實(shí)踐、理論價(jià)值和制度優(yōu)勢，故而我國可以借鑒自愿離境政策的合理內(nèi)核，取其精華、去其糟粕，善巧互參、移植化用，在外國人強(qiáng)制性出境體系中有機(jī)嵌入，并在特定時(shí)期、特定地區(qū)針對(duì)特定人群施行，為“三非”外國人治理開辟新的路徑。引入自愿離境政策的初衷是節(jié)約行政成本、破解執(zhí)法瓶頸、保障移民人權(quán)、加強(qiáng)國際合作，但若組織實(shí)施不當(dāng)，亦可能帶來一系列社會(huì)問題，影響移民管理體系的整體效能和可持續(xù)性。因此，我國應(yīng)以自愿離境政策的引入為契機(jī)，走出一條具有中國特色的非法移民治理之路，有效維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，推動(dòng)人類命運(yùn)共同體構(gòu)建。

摘自：林藝聰、許泓鑌：《非法移民自愿離境政策的國際實(shí)踐與中國本土化路徑》，《華僑華人歷史研究》2024年第3期。注釋從略，如有需要請參見原文。